运输管制

分类与必要性

运输管制可以分为经济管制和非经济管制，非经济管制也称为社会管制。经济性的运输管制主要是以防止资源配置的低效和为消费者提供公平服务为目的，由政府对企业进入运输市场的资格、退出运输市场的条件、提供运输服务的质量、数量和价格以及运输企业的投资、财务等方面进行的一系列规定。社会性的运输管制则是以保障运输业中的劳动者和消费者的安全与健康、保护环境、防止社会生产生活秩序的混乱、防止灾害等为目的，对与提供运输服务相关的各种活动制定一定的标准，并限制或禁止某些特定行为的规定。

经济管制包括政府对垄断的管制和对竞争的管制两方面。政府对垄断的管制方面，运输业是最容易形成垄断的行业，而在各种运输方式中，铁路运输和管道运输一般被认为是最容易形成独家垄断的运输方式。所以政府对垄断的管制曾经主要是针对铁路而进行的。政府对垄断的管制的主要任务是维护公平竞争，保护货主、旅客和其他承运人的利益。政府对竞争的管制方面，运输业的竞争主要是不同运输方式之间的竞争和企业间的竞争。对运输竞争的管制，主要通过两方面措施来实现。一是对市场准入方面的控制。任何运输企业进入市场进行经营，必须经过运输管理机关批准，并规定其在指定的运输线路经营和运送指定的货物和旅客。另一种是对运价尤其是最低运价的控制。控制最低运价的目的是为了限制某一运输方式内的竞争或为了限制不同运输方式间的竞争及保留每种运输方式的内在优势，以便使每种运输方式中的大部分运输企业的劳动消耗都得到补偿，以避免毁灭性竞争的发生。

社会管制方面，社会管制是指政府为实现一定的社会目标对运输业所进行的管制。运输业是一个能够带来外部成本的产业，为了维持社会和公众的利益，保护人类的生存环境，保证人民群众的生命和财产安全，各国政府及有关的国际组织对运输业实行社会管制。政府对城市交通拥堵的管制方面，城市的交通拥堵问题，是世界各大城市共同面临的重要问题，各国政府都想尽各种方法加强社会管制以解决交通拥堵问题。例如有的国家限制私人汽车的使用量，支持和鼓励公共交通的发展；有的国家还在城市设定公交车专用线；有的国家由政府颁布政令，使各大单位错开职工上下班时间。政府对环境污染的管制方面，运输业对环境的污染主要有两大方面：一是空气污染，二是噪声污染。为了提高环境质量，各国政府采取了以下管制措施：强化对汽车引擎的检查、维护和重新修置，控制废气排放标准；改善交通车流；对小汽车限制使用；鼓励共用中小型汽车等。为了减少交通噪声，各国政府设立了合理的防止噪声污染的法律、法令和有关规定，由指定机关严格执行，如规定宁静地区限制行车，不得按喇叭，强制安装消声器等，有的国家还对运输所造成的噪声制定课税的法律等。

目标与措施

运输业需要加以管制基于以下原因：公用运输业固定成本占总成本的比例很高，具有沉没成本的特色，趋向于大规模的组织与经营，容易造成独占的现象。运输业的成本也有共同成本的特色，因此边际成本无法分摊到消费单位。同时，运输业大多具有规模经济及范围经济造成市场机制的失灵，或价格机能失灵，不能达到效率的原则。为了避免业主以联合垄断等方式剥削消费者，或者业主间自杀式的削价竞争，政府均有介入的必要。运输业具有许多外部成本及外部利益，难以在市场体系中恰当反映。运输服务具有部分公共物品的特性。除了效率以外，政府还有国家安全及公众福利的考虑。运输的产品多为劳务且不能存储，产品具有一致性且需要持续供应，而消费者的需求则有显著的波动。

运输管制是根据运输经济理论与管制、管理的原则，界定运输部门各单位间相互关系及行为法则而制定特定的法规。其目的是促进运输部门之间整体发展，提高资源的使用效率，避免不公平的差别待遇，以及避免不合理优惠或毁灭性的竞争行为，以达到维护公众利益安全与利益的目的。运输管制的目标一般包括下列几项：促进整体交通运输系统的发展，以配合国家经济发展的需要；为社会大众提供安全、高效、合理价格的运输服务；促进国家、国际的商业发展；力求运输、能源、土地使用、环境保护、社会政策（如就业、土地分配、区域成长等）之间的均衡发展；运输业主的保障及安全。

运输管制的措施大致可以分为以下5种类型：报酬率管制，受管制的业主在管制者所认定的合理报酬率的限制下，追求其最大利润，我国铁路业、邮电业等均受管制报酬率的管制。营运比管制，是在独占者的总收入与运营费用的差额设定一合理比率，亦即管制者在利润为营业费用的合理比率之下，求其收入之最大。价格管制，为传统上常用的管制措施，可分价格上限与价格下限两种。数量管制，也是传统上采用的管制措施，例如管制牌照、管制进口等。服务品质管制，通常运输市场的服务品质较受到政府的管制，而服务水准的标准通常有：旅行时间、服务班次数、服务的可靠性、服务的直接性、旅客的舒适程度、安全性等。

美国与我国的运输管制

美国的运输管制机构包括：州际商务委员会（ICC）、民航局（CAB）、联邦海事委员会（FMC）、运输部（DOT）、全国运输安全委员会（NTSB）、联邦能源管制委员会（FERC）等。州际商务委员会是美国根据1887年商务管制法案成立最早的独立管制机构，经由国会授权执行国会法案，具有行政权、准立法权和准司法权。1980年载货汽车及铁路业解除管制后，ICC所扮演角色的重要性降低。民用航空委员会在1978年航空管制解除后，于1985年被撤销，其中航空安全管制则由运输部设立的联邦航空管理局负责。联邦海事委员会是在1961年成立的水运机构，它管制费率、营运、定约、一般性运载者的水运服务，以及从事国际航运承揽业主执照的核发等。全国运输安全委员会于1967年4月成立，主要目的在于减少运输的意外事件，促进所有运输工具的安全性。联邦能源管制委员会管制石油及天然气的费率及营运。运输部的职责在于协调政府各个部门的运输计划，研究整体性的国家运输政策，以达到经济、迅速、安全、便利的运输服务，并负责运输的安全、技术发展的研究、资料的调查及联邦经费的补助等事宜。

美国运输管制的内容涉及多个方面。影响美国管制的主要因素包括：铁路成为一种独占与过度竞争的混合情况；铁路营建的过度提升或扩张，造成了过度投资及设备限制的情况；普遍的差别服务及费率有利于大的运送者；铁路投资者的巨大财务损失与倒闭；内战后的全面性通货膨胀对农产品价格造成的严重不利影响。美国运输管制法案大体上经历了运输独占、竞争和解除管制三个发展阶段。近年来，美国逐步解除对运输业的管制。加入的管制方面，美国运输业对加入者管制的原因有：对铁路来说，建造新线路时要考虑是否会造成容量过多的情形；因为铁路一般拥有专用路权，其他铁路公司需要通过协议，才能使用其轨道；载货汽车货运业拥有营运许可证载明某一运送者自某地，载运某种货物至某地，载货汽车业主可设法取得其他业主的营运权；业主需从大众的便利性和必要性上证明额外服务的必要性；申请加入时，业主需证明其适合性、意愿及能力，诸如出示良好的安全记录，维护良好的车辆，以及适当的财力及保险记录等。退出的管制方面，美国运输业对欲退出的营运者，规定其必须符合下述条件：铁路线路的放弃营运要经政府许可；一般载货汽车载运者不能因不赚钱而拒载，因此费率管制和退出管制之间有关联；1980年载货汽车货运业因有许多尚未偿还的各种巨额退休津贴与负债，因此不能退出或合并。

最低最高费率管制方面，美国实施最低最高费率管制有如下目的：政府为避免恶性竞争的销价行为、掠夺性定价等，ICC有权规定最低运价必须要等于或超过其变动成本；最高费率的管制有利于保护顾客不受独占性价格的剥削。一般费率的增加方面，因应通货膨胀及内在成本增加所引起的财务损失，ICC允许一般费率的增加。契约费率方面，美国实施契约费率的情况为：1961年ICC认为不合法，因为其破坏运输之间的公平竞争；1980年斯坦格铁路法案允许契约费率的存在；1985年57％的杂类、59％的国内煤、86％的外销煤的运送采用收费较低的契约费率。交叉补贴方面，由于不同的社会福利与政策的原因，有时政府对某些货物要求采用较低的费率，例如杂类的出口或偏远地区的运输。运送者可从其他货物的运送中收取额外的费用来补贴其损失。这一交叉补贴问题管制者是以业主的整体获利能力来衡量，而不是针对个别的运输。美国铁路按照此原则管制到1970年，严重损害了有效的市场及定价策略的建立。此外，其他管制内容还包括：美国在20世纪50年代，由于ICC允许铁路以每年货运的数量来决定较低的费率，这样可以鼓励单位列车即整列货车从起点到终点仅载运一种货物而且采取直达方式运输。货物的运送涉及到两个以上的运输业主时，费率收入需予以分摊；若其不能自己解决时，ICC为分摊问题的仲裁者。费率通常要求在实施30日以前公布。

我国的运输管制方面，由于各种运输方式由不同部门管理，运输管制体系具有自身特点。具体管制措施和机构设置与各国的运输政策和发展阶段相关。